Hjem / sArtikkel / Samarbeidsavtaler i offentlig sektor: kommuner, interkommunalt samarbeid og krav

Samarbeidsavtaler i offentlig sektor: kommuner, interkommunalt samarbeid og krav

17, mars, 2026

Interkommunalt samarbeid kan gi bedre fagmiljø og mer robuste tjenester. Men det kan også skape dyre feil hvis avtalen i realiteten er et kjøp som skulle vært konkurranseutsatt, eller hvis finansieringen gir statsstøtteproblemer. Derfor bør kommuner avklare samarbeidsmodell, ansvar og regelverk før saken går til politisk behandling.

Innholdsfortegnelse

I det praktiske avtaleskrivearbeidet kan det være nyttig å se de generelle grepene for avtalestruktur og forhandling. Se også Hvordan lage en god samarbeidsavtale for et mer overordnet rammeverk.

Autoritative kilder som ofte brukes i saksutredninger:

Oversikt: hvilke samarbeidsformer kan kommuner bruke?

Kommuneloven kapittel 17 (med henvisning til kommuneloven § 17-1) er et naturlig startpunkt når dere skal velge form. Sjekk alltid oppdatert lovtekst i Lovdata når dere skriver saksframlegg og avtaleutkast.

Under er en praktisk “når passer hva”-oversikt. Den dekker de mest brukte modellene i kommunesektoren.

Vertskommunesamarbeid (vertskommune)

Brukes ofte når:

  • samarbeidet gjelder tjenester med myndighetsutøvelse og/eller individrettede tjenester
  • det må være tydelig hvem som fatter vedtak, har delegert myndighet og er klageinstans der det er relevant
  • dere ønsker en tydelig “linjeorganisering” med én vert som leverer på vegne av flere

Typiske avklaringer i avtalen:

  • delegasjon og vedtaksmyndighet
  • ansvar ved feil i saksbehandling
  • personal- og arbeidsgiveransvar hos verten
  • rapportering til deltakerkommunene

Kommunalt oppgavefellesskap

Passer ofte når:

  • flere kommuner vil løse felles oppgaver uten å etablere selskap
  • oppgaven er mer drifts-/støttepreget (for eksempel IKT-drift, lønn/regnskap, innkjøpsfunksjon, arkiv, beredskapssamarbeid), men kan også være tjenesteproduksjon

Typiske avklaringer:

  • styringsorgan, stemmeregler og budsjettprosess
  • hvem som kan binde fellesskapet økonomisk
  • hvor arbeidsgiveransvaret ligger (avhenger av modellen dere velger)

Interkommunalt politisk råd

Passer når:

  • målet er politisk koordinering og felles strategier (ikke operativ tjenesteproduksjon)

Viktig avgrensning:

  • et politisk råd er normalt ikke et “leveranseapparat” for tjenester. Det bør ikke brukes som om det var en driftsenhet som leverer på oppdrag.

Interkommunalt selskap (IKS)

Passer ofte når:

  • dere trenger en mer varig, profesjonalisert organisering
  • oppgaven krever egen økonomi, styre og tydelig selskapsstyring
  • flere kommuner (og evt. fylkeskommuner) skal eie og finansiere i fellesskap

Særlig å følge opp:

  • eierstyring (eierstrategi, eiermøter, krav til rapportering)
  • risiko ved markedsaktivitet (anskaffelser og statsstøtte kan bli mer krevende)

(For enkel bakgrunn kan man også lese om IKS, men bruk alltid lov/veiledere som hovedkilde: <https://no.wikipedia.org/wiki/Interkommunalt_selskap&gt;.)

AS (aksjeselskap) og SA (samvirkeforetak)

Kan være aktuelt når:

  • dere ønsker en mer forretningsmessig organisering
  • det er reell markedskontakt eller forventning om salg til flere enn eierne

Merk:

  • jo mer markedsrettet virksomheten er, jo vanskeligere er det å støtte seg på unntak fra anskaffelsesreglene.
  • statsstøtterisiko blir ofte mer relevant.

Når blir samarbeid til «anskaffelse»? Anskaffelsesregelverkets grenseflater

Hovedspørsmålet i mange kommunale samarbeid er dette: Er avtalen et reelt samarbeid for å løse et offentlig oppdrag sammen – eller kjøper vi en tjeneste av en annen juridisk enhet?

Som tommelfingerregel blir anskaffelsesregelverket aktuelt når:

  • det inngås en gjensidig bebyrdende avtale (ytelse mot betaling/vederlag)
  • en kommune får dekket sitt behov ved at en annen enhet leverer en tjeneste som kunne vært kjøpt i markedet
  • leveransen er ensidig “kunde–leverandør”, uten reell felles styring og felles mål

Samtidig finnes det viktige unntak i anskaffelsesforskriften kapittel 3, særlig:

  • utvidet egenregi (ofte omtalt som egenregi mellom offentlige aktører; se §§ 3-1 og 3-2)
  • samarbeidsavtaler (unntaket i § 3-3, ofte kalt “offentlig-offentlig samarbeid”)

Praktisk veiledning og terskler er samlet godt på Anskaffelser.no: <https://www.anskaffelser.no/veileder-til-reglene-om-offentlige-anskaffelser/4-samarbeid-i-offentlig-sektor&gt;

Utvidet egenregi i praksis (kontroll + aktivitet)

Utvidet egenregi brukes typisk når kommunene får utført oppgaver av et selskap/fellesskap de selv kontrollerer. Vurderingen kretser rundt to vilkår:

  • Kontrollkriteriet: Har kommunen(e) kontroll over leverandøren omtrent som over egen virksomhet?
  • Aktivitetskriteriet: Er hoveddelen av aktiviteten rettet mot eierkommunene (ikke markedet)?

Praktisk test: kontrollkriteriet og aktivitetskriteriet

Bruk spørsmålene under i en kort vurdering som kan legges ved saksframlegg.

Kontrollkriteriet – kontrollspørsmål

  • Hvem kan instruere virksomheten gjennom eierstyring (eierorgan, representantskap, generalforsamling)?
  • Utnevner eierne styret og kan de skifte det ut?
  • Har eierne reell innflytelse over strategi, budsjett, større investeringer og vesentlige avtaler?
  • Er det private eiere inne i strukturen (direkte eller indirekte)? Private innslag vil normalt gjøre unntak vanskeligere.
  • Er styringsdokumenter og rapportering så tydelige at dere kan vise faktisk kontroll, ikke bare formelt eierskap?

Aktivitetskriteriet – kontrollspørsmål

  • Hvem er de reelle kundene/brukerne av leveransene?
  • Hvor stor del av omsetning/aktivitet er mot eierne, og hvor mye er mot andre?
  • Er det planlagt vekst i salg til tredjepart (marked)? Hvis ja: hvor mye, og hvordan påvirker det unntaket?
  • Er prisingen/finansieringen lagt opp som “markedsleveranse” eller som kostnadsdeling for å løse et felles kommunalt behov?

Varsellamper

  • stor andel salg til andre enn eierkommunene
  • aktiv markedsføring og konkurranse mot private
  • kontrakter som ser ut som ordinære kjøpsavtaler (bestilling, SLA, pris per enhet), uten felles styring og risiko

Samarbeidsunntaket (§ 3-3) i praksis

Unntaket for samarbeidsavtaler handler typisk om at offentlige aktører samarbeider for å levere offentlige tjenester, uten at det er en ren kjøpssituasjon.

Spørsmål dere bør kunne svare “ja” på i en eller annen form:

  • Har partene et felles formål knyttet til en offentlig oppgave?
  • Bidrar partene med mer enn penger (kompetanse, personell, lokaler, systemer, risiko)?
  • Har partene en reell felles styring (styringsgruppe, felles prioriteringer, felles ansvar for måloppnåelse)?
  • Er samarbeidet i hovedsak ikke markedsrettet?

Hvis avtalen i praksis blir “én produserer – de andre betaler”, er dere fort tilbake i anskaffelsessporet.

Statsstøtte og økonomisk aktivitet, når må vi være varsomme?

Reglene om offentlig støtte (statsstøtte) blir aktuelle når offentlige midler kan gi en aktør en økonomisk fordel i konkurranse med andre. Dette kan dukke opp i interkommunale samarbeid, særlig når:

  • enheten driver økonomisk aktivitet (tilbyr varer/tjenester i et marked)
  • enheten selger til andre enn eierkommunene
  • kommunen gir gunstige vilkår (kapital, lån, garanti, lokaler, kjøp over markedspris eller salg under markedspris)

Praktisk håndtering:

Nøkkelpunkter i samarbeidsavtalen (må-ha-klausuler)

Mange konflikter kommer av uklare avtaler, ikke uenighet om mål. Under er punkter som normalt bør inn, uansett modell. Tilpass til vertskommune, oppgavefellesskap, IKS eller annen form.

Formål, omfang og tjenestebeskrivelse

  • Hva skal samarbeidet levere, og til hvem?
  • Hvilke oppgaver ligger utenfor?
  • For myndighetsutøvelse: hvem fatter vedtak, og på hvilket delegasjonsgrunnlag?

Styring, beslutninger og rapportering

  • styringsgruppe/representantskap/eierorgan
  • stemmeregler og habilitet
  • møtestruktur og rapportering (økonomi, kvalitet, avvik)
  • hvordan endringer i tjenesten besluttes

Økonomi, budsjett og pris

  • budsjettprosess og kostnadsfordeling
  • hvordan indirekte kostnader og felleskostnader håndteres
  • prisjustering og ekstraordinære kostnader (for eksempel nye lovkrav)

Varighet, oppsigelse og exit

  • bindingstid (hvis relevant)
  • oppsigelsesfrist og tidspunkt i budsjettåret
  • håndtering av pågående saker, arkiv, systemtilganger
  • fordeling av eiendeler og eventuelle sluttoppgjør

Ansvar, erstatning og avvik

  • hvem har faglig ansvar, og hvem har rettslig ansvar (særlig ved enkeltvedtak)
  • avviksprosess og retting
  • begrensning av indirekte tap (ofte relevant i driftsavtaler), men avvei mot offentligrettslige krav

Personell og arbeidsgiverforhold

  • hvem er arbeidsgiver
  • håndtering av bemanning, opplæring, beredskap
  • ved virksomhetsoverdragelse: prosess og roller (dersom aktuelt)

Personvern og databehandleravtale

  • hvem er behandlingsansvarlig
  • behov for databehandleravtale
  • tilgangsstyring, logging, avvikshåndtering

Etterlevelse: anskaffelser og statsstøtte

  • avklar at partene skal innrette seg etter anskaffelsesregelverket og statsstøttereglene
  • revisjons- og dokumentasjonsplikt ved behov

Konkrete risikoscenarier og korte case-eksempler

Mønstrene under går igjen i praksis, også når intensjonen er god.

Scenario: “vertskommunen fakturerer timepris” uten felles styring

To kommuner inngår avtale om at vertskommunen leverer en driftstjeneste. Avtalen er detaljert på bestilling, responstid og timepris. Deltakerkommunen har ingen påvirkning på prioriteringer eller ressursbruk.

Risiko: Avtalen ligner en ordinær kjøpsavtale. Da kan den bli vurdert som en anskaffelse som skulle vært konkurranseutsatt.

Hva gjør dere: Vurder om dette faktisk skal gjennom anskaffelse, eller bygg om til reelt samarbeid (felles mål, felles styring, bidrag fra begge). Dokumenter vurderingen med henvisning til Anskaffelser.no.

Scenario: IKS får stor tredjepartsomsetning

Et IKS leverer primært til eierkommunene, men begynner å selge mye til andre kommuner og private aktører.

Risiko: Utvidet egenregi blir vanskeligere å bruke hvis aktivitetskriteriet ikke lenger er oppfylt. I tillegg øker statsstøtterisikoen hvis eierkommunene gir gunstige vilkår.

Hva gjør dere: Følg med på aktivitet/omsetning mot tredjepart. Sett terskler og rapporteringskrav i eierstyringen. Vurder om enkelte leveranser må konkurranseutsettes.

Scenario: “kostnadsdeling” som egentlig subsidierer markedsleveranser

Kommunene dekker faste kostnader i en felles enhet. Enheten selger også i markedet, men har ikke tydelig skille i regnskap og prissetting.

Risiko: Offentlige midler kan gi konkurransefordel (statsstøtte). Det kan også skape problemer ved kontroll av prising og beregning av reelle kostnader.

Hva gjør dere: Innfør regnskapsmessig skille, dokumenter prising. Og avklar om markedsaktivitet skal begrenses eller organiseres annerledes.

Anbefalt arbeidsflyt før vedtak (kartlegging → vedtak → oppfølging)

En ryddig prosess gjør det enklere å forsvare valgene i ettertid.

Kartlegging

  • Beskriv behovet. Hva er dagens situasjon?
  • Kartlegg eksisterende avtaler (varighet, oppsigelse, økonomi, ansvar).
  • Avklar om det handler om myndighetsutøvelse, drift eller utvikling.

Juridisk og anskaffelsesfaglig vurdering

  • Klassifiser avtaletypen: samarbeid eller anskaffelse?
  • Vurder unntak i anskaffelsesforskriften kap. 3 (utvidet egenregi / samarbeidsunntak).
  • Gjør en kort statsstøttevurdering hvis det er markedsinnslag.

Saksframlegg og politisk behandling

  • Beskriv valgt modell etter kommuneloven (med henvisning til kommuneloven § 17-1).
  • Legg ved avtaleutkast og risikovurdering.
  • Tydeliggjør økonomiske konsekvenser og budsjettbinding.

Signering og iverksetting

  • Avklar signaturfullmakt.
  • Etabler styringsstruktur, rapportering og kontaktpunkter.
  • Sikre databehandleravtale/personvern før drift.

Oppfølging og revisjon

  • Årlig evaluering (mål, økonomi, kvalitet, avvik).
  • Sjekk om forutsetningene for anskaffelsesunntak fortsatt er oppfylt (særlig aktivitet mot markedet).
  • Oppdater avtalen ved større endringer.

Sjekkliste før inngåelse (kan kopieres inn i saksframlegg)

  • [ ] Er formålet tydelig knyttet til en kommunal/offentlig oppgave?
  • [ ] Hvilken samarbeidsmodell velger vi (vertskommune, oppgavefellesskap, politisk råd, IKS, AS/SA), og hvorfor?
  • [ ] Er det myndighetsutøvelse eller enkeltvedtak i samarbeidet? Er delegasjon/ansvar tydelig?
  • [ ] Har vi vurdert om avtalen er en anskaffelse (gjensidig bebyrdende avtale/kjøp)?
  • [ ] Hvis vi mener unntak gjelder: Har vi dokumentert vurdering etter anskaffelsesforskriften kap. 3 (utvidet egenregi eller samarbeidsunntak)?
  • [ ] Kontrollkriteriet: Hvem styrer? Hvem utnevner styre/ledelse? Finnes private eierinteresser?
  • [ ] Aktivitetskriteriet: Hvor stor del av aktivitet/omsetning går til eierkommunene? Hva er planen for tredjepartssalg?
  • [ ] Er det markedsaktivitet som tilsier statsstøttevurdering?
  • [ ] Er finansieringsmodell, budsjett og prisjustering beskrevet og politisk håndterbar?
  • [ ] Er ansvarsdeling (fag, økonomi, erstatning, avvik) tydelig?
  • [ ] Er oppsigelsestid og exit (systemer, data, arkiv, pågående saker) regulert?
  • [ ] Er personvern og ev. databehandleravtale avklart?
  • [ ] Er styring, rapportering og revisjonsrett regulert?
  • [ ] Er signaturfullmakt og ikrafttredelse avklart?

Eksempelklausuler / maloversikt (utvalgte formuleringer)

Tilpass til deres modell og lokale rutiner. Tekstene under er korte, men ofte “godt nok” som utgangspunkt i kommunale avtaler.

Formål og omfang

> Formål. Partene skal gjennom dette samarbeidet sikre [tjeneste/oppgave] med tilstrekkelig kvalitet og kapasitet for innbyggerne i deltakerkommunene. Avtalen omfatter [konkret omfang], og omfatter ikke [avgrensning].

Styring og beslutninger

> Styringsgruppe. Partene oppretter en styringsgruppe med én representant fra hver kommune. Styringsgruppen fastsetter årlige mål, prioriteringer og budsjettforutsetninger innenfor vedtatte rammer. Vesentlige endringer i tjenesteomfang og kostnadsnivå skal godkjennes av alle parter.

Økonomi og prisjustering

> Kostnadsfordeling og justering. Kostnader fordeles etter [innbyggertall/bruk/fast nøkkel]. Budsjett vedtas årlig. Pris/kostnadsandel reguleres årlig i tråd med dokumentert kostnadsutvikling, og skal være basert på selvkost/ikke-overskudd der dette er forutsatt.

Oppsigelse og exit

> Oppsigelse. Avtalen kan sies opp med [6/12] måneders skriftlig varsel, regnet fra 1. januar. Ved oppsigelse skal partene utarbeide en avviklingsplan som regulerer overføring av pågående saker, data, systemtilganger og nødvendig kompetanseoverføring.

Ansvar og erstatning

> Ansvar. Hver part er ansvarlig for egne vedtak og egne plikter etter lov og forskrift, med mindre annet følger uttrykkelig av avtalen. Leverende enhet/vertskommune skal rette avvik uten ugrunnet opphold. Dokumenterte direkte tap som følge av vesentlig mislighold kan kreves erstattet etter alminnelige erstatningsrettslige regler, innenfor rammen av kommunelovens og annen relevant lovgivnings bestemmelser.

Etterlevelse av anskaffelser og statsstøtte + revisjonsrett

> Etterlevelse og dokumentasjon. Partene skal innrette samarbeidet i samsvar med anskaffelsesregelverket og gjeldende regler om offentlig støtte. Partene plikter å dokumentere forutsetninger som begrunner valg av organisering og eventuelle unntak. Hver part har rett til innsyn i relevant dokumentasjon som gjelder økonomi, aktivitet mot tredjepart og styringsbeslutninger, i den grad dette er nødvendig for lovpålagt kontroll og revisjon.

Hvor finner du de autoritative kildene, og hvordan bruke dem i praksis

Når dere skriver saksframlegg, er det smart å peke til kilder som både administrasjon, revisjon og folkevalgte kjenner igjen.

Regjeringen (KDD) – veileder

Anskaffelser.no

KS

Forslag til setninger i saksframlegg (kan tilpasses)

  • “Samarbeidsformen er vurdert opp mot kommuneloven § 17-1 og øvrige regler i kommuneloven kapittel 17. Oppdatert lovtekst er kontrollert i Lovdata.”
  • “Det er vurdert om avtalen utgjør en offentlig anskaffelse. Kommunen legger til grunn at vilkårene for unntak etter anskaffelsesforskriften kapittel 3 er oppfylt. Vurderingen bygger på veiledning fra Anskaffelser.no (Samarbeid i offentlig sektor).”
  • “Det er gjennomført en innledende vurdering av mulig offentlig støtte (statsstøtte). Det er særlig sett hen til eventuell økonomisk aktivitet og salg til tredjepart.”

Ressurser og maler, lenker

Konklusjon

En god samarbeidsavtale i offentlig sektor starter ikke i Word. Men i riktige avklaringer: hvilken modell dere faktisk trenger, om avtalen kan utløse anskaffelsesplikt. Og om finansieringen kan skape statsstøtterisiko. Deretter må avtalen gjøre ansvar, styring, økonomi og exit helt tydelig. Bruk veilederne fra Regjeringen, KS og Anskaffelser.no aktivt i saksframlegg. Og kontroller alltid gjeldende lovtekst i Lovdata før politisk vedtak.

Vanlige spørsmål (FAQ)

Når er et interkommunalt samarbeid å anse som et kjøp som må kunngjøres?

Når avtalen i realiteten er en gjensidig bebyrdende kjøpsavtale (“én leverer – én betaler”), uten reell felles styring og felles mål. Da bør dere vurdere anskaffelse, eller dokumentere hvorfor unntak i anskaffelsesforskriften kap. 3 likevel gjelder.

Hva kreves for å bruke unntaket «utvidet egenregi»?

Dere må typisk kunne dokumentere at eierkommunene har kontroll over leverandøren (kontrollkriteriet), og at hoveddelen av aktiviteten skjer for eierkommunene (aktivitetskriteriet). Stor markedsaktivitet og private eiere trekker normalt i feil retning.

Hvilken samarbeidsform passer for tjenester med myndighetsutøvelse?

Ofte vertskommunesamarbeid, fordi det gir en tydelig ansvarslinje for vedtak, delegasjon og klagehåndtering. Men det må vurderes konkret ut fra oppgaven og behovet for felles styring.

Hvilke obligatoriske punkter må en samarbeidsavtale inneholde?

Formål og omfang, styring/beslutningsregler, økonomi og budsjett, ansvar/avvik, personell/arbeidsgiverforhold, personvern, varighet/oppsigelse/exit. Og en tydelig bestemmelse om etterlevelse av anskaffelsesregler og statsstøtte der det er relevant.

Hvordan vurderer vi risiko for ulovlig offentlig støtte?

Start med å avklare om samarbeidet driver økonomisk aktivitet (marked). Se på tredjepartssalg, gunstige vilkår. Og om offentlige midler kan gi en fordel. Ved usikkerhet bør dere gjøre en egen statsstøttevurdering og dokumentere den.

Hva skjer med samarbeidsavtaler ved kommunesammenslåing?

Det må avklares i kartleggingsfasen. Sjekk varighet, oppsigelsesregler og endringsklausuler. Planlegg exit eller videreføring tidlig, fordi oppsigelsesfrister ofte er lange og påvirker budsjett og drift.

Kan et IKS som leverer tjenester til tredjepart være unntatt anskaffelsesreglene?

Det kan bli vanskeligere, fordi aktivitetskriteriet i utvidet egenregi typisk forutsetter at hovedaktiviteten er rettet mot eierne. Jo mer tredjepartsleveranser, jo større risiko for at unntaket ikke gjelder (og at statsstøtte blir et tema).

Hvor finner vi relevante lover og veiledere?

Bruk Lovdata for kommuneloven § 17-1 og anskaffelsesforskriften kap. 3 (for oppdatert tekst). For praktisk tolkning og saksbehandling: Regjeringens veileder, Anskaffelser.no og KS (lenkene ligger i avsnittene over).

Hvilke konsekvenser får feil klassifisering av samarbeid vs. anskaffelse?

Dere kan få klager, omgjøring, forsinkelser og i verste fall brudd på regelverket. Det kan også skape budsjettsprekker og ansvarskonflikter. Den enkleste risikoreduseringen er skriftlig, etterprøvbar dokumentasjon av vurderingene før vedtak og signering.

Merket:
Jonas Hansen

Related Posts

A green figure at the center surrounded by blue fi 2026 01 08 08 17 15 utc - Slik løser du samarbeidsproblemer på jobb
Slik løser du samarbeidsproblemer på jobb
18, mars, 2026
Abstract crowd silhouette on city background succ 2026 01 11 08 33 30 utc - Hva er forskjellen på samspill, samhandling og relasjon?
Hva er forskjellen på samspill, samhandling og relasjon?
18, mars, 2026
Celebration of divercity in community 2026 01 05 00 23 46 utc - Hva er relasjonskompetanse?
Hva er relasjonskompetanse?
18, mars, 2026

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *